La performance de la commande publique en France - enfin la prise de conscience ?

Cette audition, conduite par la Commission d’enquête sénatoriale sur les coûts et les modalités de la commande publique (présidée par M. Simon Uzenat, avec pour rapporteur M. Dany Wattebled), réunit trois représentants majeurs des acheteurs publics en France : M. Jean-Luc Baras, président du Conseil national des achats (CNA) ; M. Alain Bénard, président de l’Association des acheteurs publics (AAP) ; et M. Jean-Marc Peyrical, président de l’Association pour l’achat dans les services publics (APASP). Ces experts praticiens de l’achat public apportent leur regard sur l’efficacité de la commande publique française et formulent des constats et propositions d’amélioration. L’échange s’inscrit dans le cadre plus large des travaux de la commission visant à évaluer la performance de la commande publique et à proposer des évolutions du Code de la commande publique et des pratiques associé

Code de la commande publique et des pratiques associées

Performance des achats publics : enjeux, constats et obstacles

La commande publique, qui représente chaque année plus de 170 milliards d’euros de dépenses publiques, est régulièrement critiquée pour sa complexité et sa lourdeur administrative. De nombreux acteurs – tant du côté des acheteurs publics que des entreprises – expriment « un sentiment diffus d’inefficience de la dépense publique ». Autrement dit, le rapport coût/efficacité des achats publics semble perfectible. Les intervenants soulignent qu’il n’existe pas aujourd’hui de système consolidé de mesure de la performance des achats publics. La commission s’interroge d’ailleurs sur le retour sur investissement des procédures d’achat et leur impact économique local, demandant aux invités « avez-vous identifié des indicateurs pour l’évaluer ? ». En pratique, les données relatives aux achats sont dispersées entre une multitude d’entités publiques, ce qui complique l’évaluation globale de la performance. Plusieurs obstacles structurels à une gestion performante des achats publics sont mis en avant. D’abord, la grande fragmentation des acheteurs publics est un facteur d’hétérogénéité : on compte plus de 45 000 entités adjudicatrices (État, établissements publics, hôpitaux, collectivités territoriales et leurs groupements), dont la majorité sont de petites collectivités aux moyens limités. M. Bénard rappelle ainsi que 97 % des communes font moins de 10 000 habitants, et plus de 84 % moins de 2 000 habitants. Dans les très petites collectivités, l’achat n’est souvent qu’une fonction parmi d’autres, exercée par du personnel non spécialisé, alors que les grandes administrations disposent de services achats structurés. Cette disparité de ressources et de compétences influe directement sur la performance des achats. Comme le résume M. Bénard, « le Code de la commande publique s’appliquant à tous, ce qui peut paraître simple pour les acheteurs publics “experts” peut être source de complexité pour les autres ». Autrement dit, un formalisme acceptable pour un service achat aguerri devient un fardeau pour un service non spécialisé, risquant de rallonger les procédures ou de décourager des opportunités. Du côté des opérateurs économiques, les petites entreprises pâtissent également de cette complexité : beaucoup abordent encore la commande publique avec des idées reçues ou une appréhension des procédures, ce qui freine leur accès effectif aux marchés publics. Ensuite, l’audition met en lumière un déficit d’indicateurs de performance et de pilotage. Dans le secteur privé, rappelle M. Baras, les fonctions achats ont fait des progrès substantiels dès les années 1990 en s’appuyant sur le benchmarking et le suivi de KPI pour optimiser les coûts d’acquisition. Rien de tel, ou trop peu, n’existe dans la sphère publique. Les participants déplorent l’absence d’un système d’information unifié permettant de consolider et d’analyser les données d’achat public (volumes, nombre de fournisseurs, coûts par procédure, délais, etc.). Une telle approche globalisée ferait apparaître les gisements d’efficacité et de rationalisation. La digitalisation apparaît à cet égard comme un levier crucial mais encore sous-exploité : « il [semble] nécessaire d’exploiter les données de l’achat public et d’envisager des éléments à automatiser », affirme M. Baras. La simplification par le numérique (plateformes, outils de data analytics) pourrait réduire les coûts de transaction et dégager du temps pour des tâches à plus forte valeur ajoutée. À défaut d’outils de mesure et de consolidation, l’efficacité réelle des procédures reste difficile à appréhender et à comparer. Enfin, les échanges font ressortir un facteur humain et organisationnel : la culture de la performance est encore trop peu développée dans certains services achats publics. Les intervenants notent une tendance de certains agents à opposer les contraintes réglementaires aux demandes de performance ou d’innovation. Or, pour Mme Karine Daniel (sénatrice membre de la commission), il est attendu des acheteurs qu’ils soient « force de proposition, et non [qu’ils] expliquent pourquoi ce que [l’on] demande est impossible ». Le soutien politique est ici déterminant : sans impulsion claire de la hiérarchie et des élus, les acheteurs auront du mal à faire prévaloir une logique de résultats. En synthèse, la performance de la commande publique en France souffre aujourd’hui d’un manque de visibilité et d’outils de suivi, d’une grande complexité normative ressentie surtout par les petites structures, et d’une réelle frilosité face à l’innovation ou à la prise de risque. Ce constat partagé par les experts auditionnés prépare le terrain aux réflexions sur les améliorations du cadre légal et des pratiques.

Pertinence et limites du Code de la commande publique actuel

Les intervenants portent un regard lucide sur le Code de la commande publique et son application. Ils reconnaissent que ce code – issu de la codification en 2018 de multiples textes antérieurs – constitue en lui-même un corpus cohérent et qu’il offre une palette d’outils juridiques pour adapter la procédure aux besoins (procédures négociées, marchés innovants, accords-cadres, sourcing, etc.). Cependant, plusieurs limites et dysfonctionnements viennent en réduire la pertinence dans la pratique. En premier lieu, les experts dénoncent une inflation normative excessive autour de la commande publique ces dernières années, souvent au gré d’objectifs politiques louables mais périphériques. « J’attire votre attention sur le risque d’instrumentalisation politique, qui consiste à utiliser la commande publique à d’autres fins, comme sauver la planète, favoriser l’emploi ou la parité, avec en corollaire une multiplication des textes […] qui pèsent beaucoup sur les acheteurs », prévient M. Peyrical. À force de vouloir faire des marchés publics l’outil de toutes les politiques publiques (sociales, environnementales, industrielles, etc.), on alourdit considérablement le cadre juridique sans nécessairement améliorer l’efficacité de l’achat lui-même. Le code évolue sans cesse : « le Code de la commande publique a été modifié 33 fois […] depuis 2018 ! » s’exclame M. Peyrical. Ces changements fréquents, parfois substantiels, nuisent à la lisibilité et à la stabilité des règles. Ils obligent les praticiens à une veille juridique permanente et peuvent dérouter les petites entités qui n’ont pas les moyens d’un service juridique dédié. En deuxième lieu, il apparaît que la véritable rigidité ne tient pas tant aux textes eux-mêmes qu’à leur application quotidienne. Paradoxalement, le droit en vigueur offre déjà de nombreuses possibilités d’assouplissement ou d’adaptation, mais celles-ci restent sous-utilisées. « Le cadre juridique de la commande publique […] permet de multiples possibilités d’intervention, mais celles-ci sont souvent mal utilisées, peut-être en raison de la crainte des sanctions encourues par les acheteurs », analyse M. Peyrical. Ce climat de peur juridique – alimenté par le risque de délit de favoritisme ou de recours contentieux – conduit nombre d’acheteurs publics à une application excessivement timorée et formelle des règles. Par exemple, alors que le Code autorise le sourçage (consultation du marché en amont) ou les marchés d’innovation sans publicité jusqu’à 100 000 € (outil créé pour faciliter l’accès des start-ups innovantes), ces dispositifs restent peu employés : « le partenariat d’innovation est très peu utilisé. […] L’innovation fait un peu peur aux acheteurs publics », regrette M. Peyrical. La peur du contentieux est telle que certains préfèrent s’abstenir de toute prise d’initiative. Pourtant, nuance M. Peyrical, le contentieux pénal pour favoritisme est finalement rarissime (quelques dizaines de cas par an pour des centaines de milliers de marchés). On tend donc à sur-dramatiser le risque juridique, ce qui fige les comportements. La commission d’enquête comme les experts appellent à dédramatiser : « S’il est bien de réglementer, ne réglementons pas trop ! […] Commençons par appliquer correctement [les règles] qui existent déjà. Il faut faire confiance aux acheteurs […] et qu’ils cessent de craindre de se retrouver en prison », plaide M. Peyrical non sans une pointe d’ironie. En somme, la sur-réglementation et la surréaction prudente brident l’efficacité : il faut à la fois moins de nouvelles règles et plus d’audace dans l’interprétation des règles existantes. En troisième lieu, l’universalité du Code – son application uniforme à tous les acheteurs, quels que soient leur taille et leurs moyens – montre ses limites. Comme indiqué précédemment, une petite commune rurale sans service juridique vit le Code comme une contrainte écrasante, là où une grande ville ou un ministère pourra mobiliser juristes et acheteurs expérimentés. Les échanges soulignent que cette situation crée une inégalité d’accès à la commande publique : nombre de petites collectivités renoncent à des procédures complexes ou innovantes faute d’expertise, et beaucoup de TPE/PME renoncent à candidater faute de savoir-faire administratif. Les sénateurs enquêtent donc sur la possibilité d’alléger certaines contraintes pour les petits acheteurs sans compromettre la sécurité juridique. M. Baras suggère par exemple que « des seuils identiques pour tous les marchés ne [sont] pas un gage d’efficacité » – sous-entendu, on pourrait envisager des seuils et procédures différenciés selon les catégories d’achats ou la taille des acheteurs, pour gagner en souplesse sans sacrifier la concurrence.

En résumé, le Code de la commande publique tel qu’appliqué aujourd’hui souffre d’une instabilité normative (trop de réformes successives) et d’une complexité croissante due aux objectifs multiples qu’on lui assigne. Surtout, il apparaît sous-employé dans ses marges de manœuvre : « l’adoption de nouveaux textes ne peut pas tout régler », note M. Peyrical, il convient déjà d’exploiter pleinement les possibilités offertes par le droit existant. Simplifier, stabiliser et mieux utiliser le Code – tels sont les maîtres-mots ressortant de ce diagnostic partagé par les intervenants. Enfin, serait-il possible de sortir l’acheteur public du seul prisme juridique actuel ?

Pistes d’amélioration : simplification, professionnalisation, outils et gouvernance

Face à ces constats, les intervenants et les membres de la commission esquissent plusieurs axes de réforme et d’amélioration pour une commande publique plus efficiente, plus accessible et mieux pilotée. Ces pistes couvrent tant des évolutions réglementaires que des changements de pratiques et de culture managériale. Les principales recommandations formulées lors de l’audition peuvent être synthétisées comme suit :

• Simplifier et stabiliser le cadre juridique : Il s’agit d’éviter la course permanente à la nouvelle loi ou au nouveau décret. « Notre objectif à tous doit être la simplification », affirme M. Bénard au nom de l’AAP. Concrètement, cela signifie ralentir le rythme des modifications du Code, n’ajouter de nouvelles obligations qu’avec parcimonie, et entreprendre éventuellement une simplification des textes existants (éliminer les sur-transpositions inutiles, clarifier les clauses complexes). Plutôt que d’empiler les règles, il convient de fournir un cadre stable et lisible, dans lequel acheteurs comme fournisseurs puissent se repérer. La commission encourage par exemple à réexaminer certains seuils ou procédures à la lumière de l’efficacité : des ajustements ciblés pourraient soulager les petits acheteurs sans nuire à la concurrence. En parallèle, appliquer effectivement les facultés de souplesse déjà prévues par le Code est une forme de simplification “par l’usage” : encourager la négociation compétitive quand elle est possible, oser recourir aux marchés innovants et aux procédures allégées quand le contexte le permet, etc. La doctrine d’achat pourrait évoluer pour privilégier l’efficacité et la proportionnalité des procédures, plutôt qu’une conformité strictement littérale à des règles complexes.

• Poursuivre la professionnalisation des achats publics : Un thème central de l’audition est la montée en compétence et en reconnaissance du métier d’acheteur public. D’importants progrès ont eu lieu dans la dernière décennie pour faire de l’achat une fonction à part entière au sein des administrations (création de filières, de masters spécialisés, etc.). Il faut amplifier ce mouvement. Cela passe par la formation initiale et continue : les associations représentées (AAP, APASP) organisent de nombreuses formations, et plaident pour le développement de cursus universitaires dédiés ainsi que pour la formation des élus locaux à la commande publique. Un acheteur public moderne doit maîtriser à la fois le droit, les techniques d’achat et les objectifs politiques de son organisme – c’est un profil exigeant qui nécessite un apprentissage permanent. Les intervenants insistent également sur la nécessaire acculturation des prescripteurs internes (services métiers) afin qu’ils travaillent de concert avec les acheteurs dès la définition du besoin. M. Bénard souligne que l’acheteur public doit être soutenu et valorisé en interne : « l’acheteur […] ne peut réussir que s’il est soutenu au sein de son administration et si, dans le cadre d’une ligne politique claire, il est accompagné par un élu en charge de la commande publique convaincu et volontaire ». Cette gouvernance interne est cruciale : le tandem direction générale – élu responsable donne le « la » en fixant des objectifs clairs et en protégeant l’acheteur lorsqu’il innove. Avec un tel double effet d’entraînement au sommet, « l’acheteur n’hésite pas à oser » des solutions nouvelles (procédures inédites, allotissements adaptés, clauses innovantes). À terme, c’est une véritable culture de la performance et de l’innovation qu’il faut ancrer dans les entités publiques. Les experts parlent même d’un nouvel horizon pour la fonction achat : « le cap de l’acheteur 2.0 […] a été franchi en 2014 avec la dématérialisation généralisée. Il est temps de passer à l’acheteur 3.0 », c’est-à-dire un acheteur pédagogue et facilitateur auprès des services et des fournisseurs. L’acheteur de demain se voit en chef d’orchestre de la satisfaction du besoin public, capable d’initiative et de dialogue, plutôt qu’en simple garant procédural.

• Exploiter les outils numériques et les données : La digitalisation est perçue comme un levier majeur d’efficience. Plusieurs propositions concrètes émergent : créer un « passeport numérique de la commande publique » pour les entreprises (permettant à un fournisseur de renseigner ses informations administratives une fois pour toutes, afin de simplifier ses candidatures répétées) ; développer des plateformes de gestion intégrée des achats reliant les différents acteurs (maîtres d’ouvrage, acheteurs, fournisseurs) et facilitant la consolidation des données ; investir dans des outils d’intelligence artificielle capables d’analyser des offres ou de détecter des anomalies dans l’exécution des contrats. Les intervenants encouragent l’État à ouvrir et exploiter les données d’achat public (ex. via l’open data ou des observatoires) afin d’alimenter un pilotage plus fin. On pourrait ainsi suivre en temps réel des indicateurs tels que le taux de PME bénéficiaires, les délais moyens de procédure, le coût administratif par type de marché, etc., et se comparer entre entités (benchmarking public). M. Baras plaide pour que la révolution numérique serve pleinement la simplification : il cite l’exemple des grandes plateformes privées d’achat en ligne où la mise en concurrence se fait en quelques clics, pour suggérer d’accélérer la dématérialisation et l’automatisation des processus là où c’est possible. L’objectif est double : réduire les coûts transactionnels (par des démarches en ligne, formulaires pré-remplis, outils de suivi automatisés) et fiabiliser les procédures (moins d’erreurs humaines, plus de transparence grâce aux traces numériques). L’État a déjà beaucoup investi dans la dématérialisation (profil d’acheteur, Place, etc.), mais il reste des marges de progrès pour interconnecter les systèmes et utiliser les données générées de manière stratégique.

• Renforcer la relation entre acheteurs publics et fournisseurs : Un constat fort de l’audition est la distance, voire la méfiance, entre le monde des acheteurs et celui des opérateurs économiques. Il est impératif de mieux communiquer et coopérer. D’une part, il convient de développer le sourcing en amont des marchés : discuter avec le marché aval pour affiner le cahier des charges, connaître l’état de l’offre disponible et innover dans la définition du besoin. La loi permet ce sourcing, mais beaucoup d’acheteurs hésitent par crainte d’être accusés de favoritisme. Les intervenants encouragent à lever ces tabous, en sécurisant juridiquement la démarche si besoin, car un dialogue technique préliminaire améliore souvent la pertinence du marché final. D’autre part, une fois les marchés lancés, il faut dédramatiser le dialogue avec les entreprises. « Il faut encourager les rencontres entre acheteurs et opérateurs », insiste M. Peyrical. Les associations d’acheteurs ont multiplié les initiatives en ce sens : organisation de « salons inversés » où ce sont les acheteurs publics qui exposent leurs projets et besoins à des fournisseurs potentiels, sessions de speed dating entre acheteurs et PME locales, élaboration en commun avec les fédérations professionnelles de modèles de cahiers des charges plus accessibles, etc. Ces bonnes pratiques mériteraient d’être généralisées pour instaurer un climat de confiance. L’acheteur public “3.0” mentionné plus haut serait ainsi un facilitateur de la rencontre entre l’offre et la demande, plutôt qu’un gardien distant des règles. En outre, pour désamorcer les conflits, il est proposé de recourir davantage à la médiation en cas de différends d’exécution ou d’interprétation du contrat. « Avant d’envoyer des lettres recommandées et d’appliquer des pénalités, l’acheteur pourrait recourir au dialogue », suggère M. Baras, qui verrait d’un bon œil la généralisation de la médiation pré-contentieuse. Cette pratique, encore peu exploitée, permettrait de réduire les contentieux formels (référés précontractuels ou d’exécution) qui encombrent les tribunaux et tendent les relations contractuelles.

Avec trois années d'expérience au sein de SNCF Réseau, j’ai pu observer de près les défis auxquels sont confrontés les acheteurs publics dans un contexte marqué par la complexité administrative et les exigences normatives. L’analyse de la commission d’enquête sénatoriale sur la commande publique résonne profondément avec les enjeux auxquels j’ai été confronté au quotidien. Les observations faites par les experts soulignent que l’acheteur public ne peut plus être réduit à un simple juriste frileux, enfermé dans des process indigestes, mais doit au contraire endosser le rôle de facilitateur, capable d’agir en chef d’orchestre des achats publics dans le respect des objectifs économiques, sociaux et environnementaux.

L’acheteur public d’aujourd’hui doit être un professionnel proactif, non seulement en mesure de maîtriser le cadre juridique, mais également de prendre des initiatives en matière d’innovation, de digitalisation et de simplification des processus. Il est crucial de remettre en question les rigidités et de s’appuyer sur les marges de manœuvre que la réglementation offre, plutôt que de craindre des sanctions. Le modèle actuel doit évoluer vers un système plus agile, où l’audace et la professionnalisation priment. L’action des pouvoirs publics doit donc s’orienter vers une simplification des procédures, une meilleure formation des acteurs et une digitalisation accrue pour améliorer la transparence et l'efficacité.

À la lumière des travaux de cette commission, il est donc impératif d’agir avec audace et responsabilité. En tant qu’acheteur public, je crois fermement que nous devons nous éloigner de l'idée que la complexité est une fin en soi et nous engager activement dans la reconnaissance de la fonction achat comme un levier stratégique de performance et d’innovation pour l’administration publique.